西方最大的“出钱人”撤了，全球为何突然面临一次惊险抉择？

【导读】2026年4月，经济合作与发展组织公布初步数据：2025年，发展援助委员会成员及伙伴提供的官方发展援助总额同比下降23.1%，创有记录以来最大年度降幅；其中美国援助规模下降56.9%，贡献了总降幅的四分之三。到6月，OECD进一步预计，2026年净官方发展援助还将下降6.9%，最不发达国家、撒哈拉以南......本文来自微信公众号： 文化纵横 ，作者：张悦、徐秀丽【导读】2026年4月，经济合作与发展组织公布初步数据：2025年，发展援助委员会成员及伙伴提供的官方发展援助总额同比下降23.1%，创有记录以来最大年度降幅；其中美国援助规模下降56.9%，贡献了总降幅的四分之三。到6月，OECD进一步预计，2026年净官方发展援助还将下降6.9%，最不发达国家、撒哈拉以南非洲以及全球卫生领域或将首当其冲。西方主要国家的援助退潮，正在从单一的预算调整演变为全球发展秩序的结构性变化。本文将发展援助视为战后国际秩序的一根“隐性支柱”。作者指出，美国及其西方盟友不仅通过援助机构、国际金融组织和全球发展议程配置资金，还借助“富国帮助穷国”的伦理叙事、附带条件的经济安排以及知识生产体系，长期掌握着定义“发展”的权力。当美国主动收缩援助，西方国家相继削减预算，原有体系的伦理正当性、规范权威与制度网络也随之松动。文章进一步提出，“后援助”时代并不意味着援助整齐划一地退出，而是一个分层、渐进且高度不均衡的过程：部分新兴经济体已经由受援者转变为发展合作提供者，一些国家仍将援助作为公共投资的重要补充，脆弱国家和最不发达国家则可能继续高度依赖外部资金。在此基础上，作者将未来的发展合作划分为人道主义援助、传统发展援助、全球公共品供给和经贸合作四个板块，强调全球南方应从“被定义者”转变为能够自主选择发展道路的主体。本文原载《文化纵横》2026年8月刊，仅代表作者观点，供诸君参考。“后援助”时代：旧国际秩序隐性支柱的瓦解2025年，美国关闭了运营六十余年的美国国际开发署（USAID），并在年底发布的《国家安全战略》中明确提出对非洲“从对外援助范式转向投资与增长范式”。当全球最大的双边援助国主动否定发展援助的价值，将其从国家外交战略的核心支柱中移除时，动摇的是整个战后国际发展援助体系的根基。全球学界开启“援助终结”的集中反思，中国学者李小云等提出全球正迎来“没有援助的发展”时刻[1]；德国学者克林盖比尔指出，由西方主导的发展援助阶段已走向终结，对以规则为基础的合作框架的广泛认可也随之瓦解[2]；英国学者斯库恩斯认为，“发展”这一概念本身以及围绕它建立起来的学术研究体制，正面临根本性质疑[3]；非洲开发银行行长在2025年的发言中直言，援助或免费资金的时代已经结束。一个基本共识正在浮现：二战后建立起来的以美国为中心的西方发展援助体系正在瓦解，“后援助”时代来临。本文通过回溯美国以发展援助在全球范围内进行整合并建立全球发展秩序的历史进程，梳理理解西方发展援助终结的历史线索，并以此探寻“后援助”时代发展逻辑的重构。▍发展援助：旧国际秩序隐性支柱的兴起与发展发展援助作为战后国际秩序的隐性支柱，其兴起深植于18至20世纪全球权力格局与财富分布的剧烈变迁之中。二战后，美国取代英国成为全球秩序的主导者，与战后新兴民族国家建立秩序关系成为重要战略。发展援助正是在这一历史关口应运而生，自此美欧发达国家与亚非拉国家之间建立起“援助国—受援国”“发达国家—发展中国家”的二元对立结构，成为旧国际秩序中以美国为首的西方国家与发展中国家秩序关系的基础性框架。美国依托世界银行和国际货币基金组织向发展中国家提供优惠贷款和宏观经济支持，并成立USAID将分散的对外援助项目整合在同一部门，使其成为国家对外战略工具。早期建立的多边和双边机制成为美国主导全球发展治理的制度化基础。在此之后，美国主导发展援助体系在西方内部和全球进行双重整合，逐步实现了发展援助作为旧国际秩序重要支柱的功能。西方内部，“马歇尔计划”推动英、法、德、日等国迅速复苏并相继建立双边援助机构，美国于1961年推动成立经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD-DAC），将西方国家的发展援助整合进一个统一的制度框架，形成所谓的“援助国俱乐部”，通过援助标准体系与同行评议、部长级会议等治理机制统一成员国的援助理念、实践方法与评价标准，构建起在西方国家群体中的规范性权威。全球层面，美国通过主导联合国体系全球发展议程设置，系统性地将西方现代化理论嵌入全球发展议程，实现对全球范围发展共识的主导。从20世纪60年代的重视经济增长，到70年代的建立国际经济新秩序、80年代关注人的全面发展、90年代环境和可持续发展，直到21世纪的千年发展目标（MDGs）与可持续发展目标（SDGs），达到全球发展共识的顶峰。至此，美国主导的发展援助体系完成了对西方内部和全球的双重整合。发展援助作为一套完整的系统，不仅确立了显性组织架构和制度，更通过伦理叙事、经济利益与知识生产三重隐性但更深层次的维度形塑着全球秩序。富国帮助穷国的道义责任这一叙事不仅强化了西方的道德优越感，更确立了西方定义“发展”的话语权。20世纪80年代的结构调整计划、“捆绑援助”等做法使发展援助成为西方资本进入发展中国家市场的敲门砖和确保关键资源供应的战略工具。援助机构资助大量研究项目、大学合作、智库建设和数据采集体系，生产和传播发展知识。什么议题值得研究、什么方法被视为科学、什么指标用于衡量进步，在很大程度上由援助机构及其资助的学术网络所定义。以埃斯科瓦尔[4]和伊斯特利[5]为代表的学者所揭示的西方主导的发展知识霸权告诉我们，即便援助资金停止流动，由发展援助体系塑造的知识框架和评价标准仍将深刻影响发展中国家对自身发展的理解与规划。知识依赖的惯性远比资金依赖更难摆脱。▍西方主导的发展援助体系的危机与瓦解20世纪90年代末期开始，南南合作的影响力显著上升，西方发展援助体系希望通过整合南南合作来提高其合法性。OECD-DAC启动了对开展南南合作的主要新兴国家的“拉入”策略。2004年上海世界扶贫大会认可中国经验以佐证自身援助有效性，2008年阿克拉会议将南南合作正式纳入统一框架，2011年釜山会议完成“发展援助”向“发展合作”的话语重构。以上做法虽然尝试在概念层面消解传统西方发展援助中不对等的权力结构和合法性问题，但并没有启动实质性的变革，传统援助国集团实际上想要确立西方主导、新兴国家遵从的治理结构，将新兴国家置于一种向着共同目标逐渐趋同的框架之中，但仍然是西方主导的价值和规范，并未真正容纳新兴国家差异化的理念和路径。2014年首届全球有效发展合作伙伴关系（GPEDC）高级别会议上，中国、印度、巴西宣布退出GPEDC，标志着西方发展援助体系对南南合作整合的失败，新兴国家争取推动一个更具包容性和参与度的全球发展秩序的努力也未能如愿，西方主导的发展援助体系陷入更深度的合法性危机。2025年之前，尽管面临援助有效性的持续质疑和新兴援助力量增长带来的合法性危机，西方发展援助体系并未被根本动摇。而美国特朗普政府对发展援助领域开展的一系列“自我否定”，直接开启了体系瓦解的过程。当最核心的支撑者主动抽身甚至公开否定这一体系的价值时，支撑其运转的伦理、规范与制度三大支柱开始同步松动。伦理层面，全球发展的普遍价值叙事正在让位于局部利益逻辑。发展援助赖以立足的道义基础——富国对穷国负有责任——正在被公开否定。这并非美国的孤立行为，英国将援助预算从占国民总收入0.5%削减至0.3%，德国、法国等国也纷纷缩减投入。特朗普政府在2025年《国家安全战略》中明确宣示，对非关系应从“对外援助”范式转向“投资与增长”范式，其目的是为美国企业创造利润并在战略资源竞争中占据优势。这揭示了一个根本性转变：对于美国和更广泛的西方而言，全球南方的角色正从“需要扶持的发展对象”转变为“需要竞逐的战略资源载体”。当主要援助国不再将南方国家的发展视为目的本身，而仅仅将其视为实现自身利益的手段时，全球发展作为国际社会共同追求的基础性共识正在式微。规范层面，OECD-DAC倡导的发展援助规范的实质性权威已显著下降。这些规范在各国实践中本就执行不力，如今随着主要援助国的退出或转向，更是逐渐失去约束力。GPEDC原本旨在将新兴援助国纳入共同规范框架，但西方主要国家的实质支持不足，而中国、印度等新兴大国又始终未充分参与，使其影响力日益边缘化。制度层面，发展援助的双边机构、多边体系、执行网络正在经历系统性收缩。首先，双边援助机构调整使得西方发展援助的集体合力被削弱。USAID的关闭并非孤例，在此之前，英国已将独立运作的国际发展部（DFID）并入外交部，加拿大、澳大利亚等国也将发展援助机构整合进外交体系。这一趋势的实质是：发展援助正在丧失其作为独立政策领域的制度地位，成为外交与安全战略的从属工具。其次，冲击沿着资金链条向多边体系传导。美国大幅削减拨款并退出部分机构，导致众多机构被迫裁员、缩编，多边发展治理的运转能力被削弱。再次，作为发展援助体系“最后一公里”执行者的国际非政府组织同样深陷困境。联合国妇女署的调查显示，44个危机地区的411家女性权益组织中，90%受到资金削减影响，半数面临六个月内关闭的风险。[6]▍“后援助”时代：发展逻辑的重构尽管实践中援助时代尚未终结，但国际学界已在“后援助”时代的方向下探讨未来发展合作的走向。一项2025年的研究分析了全球主要智库和研究机构的观点，指出当前主要有两类叙事：“改进”叙事致力于短期至中期的解决方案，旨在减轻伤害并维持原本系统的运转；“重构”叙事关注确保未来公正、自主性和可持续性所需的结构性转型和重建。“改进”叙事主要由全球北方的机构提出，“重构”叙事更常见于全球南方的作者和机构。两类叙事都呈现出比以往更强烈的对全球南方的关注。[7]当聚焦全球南方国家的自身发展和历史角色变化，“后援助”时代的特征已清晰显现。新的发展逻辑首先来自曾经被统称为“受援国”的全球南方国家的分化，这些国家在发展议程中所处的位置，正因其自身发展和需求特征的差异而发生根本性变化。继续将其简单同质化为需要援助的穷国，既不准确，也无助于理解当下全球发展治理的复杂图景和未来趋势。“发达国家—发展中国家”“援助国—受援国”两个标准都已不再清晰，实践中的边界不断被突破。基于官方发展援助（ODA）占国民总收入（GNI）比重的数据，[8]可以将原标准中的受援国大致划分为三个具有显著结构差异的类型。第一类是ODA占GNI比重低于1%或基本不再接受援助的国家，约占全部受援国的三分之一。这一类别内部又可细分为两个层次：一是中国、印度、巴西、印度尼西亚等新兴经济体，已脱离受援国身份，在南南合作框架下转变为发展合作的重要提供者；二是仍接受少量援助，但其经济增长主要依赖国内税收、外商直接投资和产业升级等，援助已难以对其整体发展轨迹产生决定性影响。第二类是ODA占GNI比重介于1%至5%之间的中等援助接收国，同样约占受援国总数的三分之一，主要由低收入和部分中等收入国家构成，集中分布于撒哈拉以南非洲、南亚和部分东南亚地区。ODA在这些国家的公共投资和社会部门支出中仍发挥重要的补充性作用。但这些国家更迫切需要的是投资、技术转移、能力建设和市场准入——这恰恰是传统援助框架难以充分提供的。第三类是ODA占GNI比重超过5%、部分甚至达到20%至40%以上的高援助依赖国，同样约占全部受援国的三分之一。这一组别在地理和政治经济特征上高度集中，主要包括三种情形：受武装冲突影响的脆弱国家，财政基础极为薄弱的撒哈拉以南非洲低收入国家，以及经济规模极小的太平洋岛国。ODA不仅是这些国家发展融资的重要来源，更在事实上承担着维持国家基本运转和社会稳定的部分功能。援助体系的瓦解会对其带来巨大的冲击。这一分化正是当前全球发展秩序重塑的一个核心特征。“后援助”时代不是一个统一的历史阶段，而更可能是一个分层、渐进且高度不均衡的过程：援助正在退出部分国家的中心舞台，却仍深度嵌入另一些国家的生存与发展之中。关于“后援助”时代发展秩序重构的讨论，都需要以正视这种分化为前提。“后援助”时代发展逻辑重构的另一个重要的实践基础，是基于全球南方国家主体性的发展议程的分野：“发展合作”不再通过单一的援助逻辑来组织，而是沿着不同层次、不同类型的合作逻辑继续展开。人道主义援助、传统发展援助、全球公共品供给、经贸合作，这四个板块正在构成一个发展合作关系谱系。在其中，一个主体性递进的关系浮现出来：从人道主义援助中的被动接受，到传统发展援助中有限的自主权，到全球公共品供给中的共同责任方，再到经贸合作中的对等伙伴，参与者的主体性层层递增，恰好对应着全球南方从被定义到自我定义的历史进程。发展合作的组织方式从外部干预为主逐渐转向内生驱动，从单一逻辑转向多元并存，从依附关系转向伙伴关系。在上述四个板块中，人道主义援助因其具有普遍正当性，成为西方发展援助体系整体退潮背景下仍保有最广泛国际共识的领域。如今，它正超越传统的援助国—受援国二元框架，向更多元的参与结构演进。传统发展援助尽管规模在收缩，但并未消失，而是向高度依赖外部资金维持基本运转的脆弱国家和最不发达国家集中。在未来相当长的时期内，发展援助仍将是这些国家重要的发展支持。而以应对气候变化、公共卫生、生物多样性保护等跨国共同挑战为目的的全球公共品供给，则从根本上改变了援助的叙事逻辑：提供者不只有发达国家，发展中国家也积极参与，全球社会共同应对共同威胁。在这一框架下，“共同但有区别的责任”取代了“援助国—受援国”关系，所有国家都是利益相关方。互惠互利的经贸合作遵循市场逻辑而非援助逻辑，中国的“一带一路”倡议、南南合作框架下的技术转移、区域贸易协定的深化，都属于这一范畴。这一板块的迅速扩展，实际上正在重新定义发展合作的主流形态。西方主导的发展援助逐渐落幕，但全球发展并不会因此终结，反而迎来重塑的历史机遇，既有框架的瓦解，为重新定义“发展”、构建新型合作关系打开了前所未有的空间，“后援助”时代将是多元主体、多层关系、多种逻辑并存的新格局。当前变局将全球南方国家推向了历史的前台，如何实现从“被定义者”到“自我定义者”的身份转变，能否完成从“政治自觉”到“知识自觉”的跃升，怎样开展有效对话凝聚南北间发展共识，将成为“后援助”时代构建新型全球发展秩序的关键。编辑|吴应娟标题|MSD本文系国家社科基金青年项目（24CGJ001）“全球发展治理的规范竞争与中国策略研究”阶段性成果。向下滑动查看参考文献[1]Xu Jin,Li Xiaoyun,“Development Without Aid—A Global Transition from Aid Dependency to Self-Reliance is Underway,”China Daily Global,June 3,2025.[2]S.Klingebiel,A.Sumner,“Development and Development Policy in the Trump Era,”IDOS Discussion Paper 23/2025,2025.[3]I.Scoones,“The Future of‘Development’—and IDS@60,”Zimbabweland,January 2,2026.[4]阿图罗·埃斯科瓦尔：《遭遇发展：第三世界的形成与瓦解》，叶敬忠、汪淳玉、吴惠芳、潘璐译，社会科学文献出版社2011年版。[5]威廉·伊斯特利：《白人的负担：为什么西方的援助总是收效甚微》，崔新钰译，中信出版社2008年版。[6]“At a Breaking Point:The Impact of Foreign Aid Cuts on Women’s Organizations in Humanitarian Crises Worldwide,”UN Women,2025.[7]Sara Kinsbergen,Zunera Rana,“Improving or Reimagining:Mapping Key Narratives on the Future of Development Cooperation,”Radboud University,2025.[8]Bastian Herre,Pablo Arriagada,Simon van Teutem,and Hannah Ritchie,“Foreign Aid,”Our World Data,2024,Data adapted from OECD.